2016年10月16日
美国应对养老金缺口的六大举措
老百姓通常所讲的“养老金”，是指公共养老金计划，即社会养老保险，或称基本养老保险，其主要功能是防止老年贫困，并为退休者提供底线保障或地板保障，它是“国家信用”、“政府保底”的一项计划。
来源：养老与金融（pension_finance） 作者：董登新
老百姓通常所讲的“养老金”，是指公共养老金计划，即社会养老保险，或称基本养老保险，其主要功能是防止老年贫困，并为退休者提供底线保障或地板保障，它是“国家信用”、“政府保底”的一项计划。在当今世界，在现实生活中，公共养老金计划有可能存在短期性支付压力或暂时性收支缺口，但绝不可能出现破产或倒闭的情况。在这一点上，老百姓不必担心。
事实上，公共养老金是一项国民福利，也是最保值的一项资产，因为养老金给付水平，总是比照“在岗职工”的平均工资“水涨船高”，并随物价工资水平而变动，这样的养老金支付能力，足以抗衡任何形式的通货膨胀，并能有效抵御货币购买力下降，对退休者的老年生活能够提供基本保障。
所谓“养老金缺口”，在大多数情况下，是对一国未来养老金收不抵支的一种假想或预测，比方，美国每年都会发布一个社会养老保险（OASDI）年度报告，其中，包含了美国OASDI信托基金10年（短期）与75年（长期）的收支平衡精算，并通过预测OASDI信托基金的短期缺口（short-term gap）及长期缺口（long-term gap）来警示政府及早采取应对之策。
01
美国养老金的历史
1935年《社会保障法》颁布，标志着美国基本养老保险（OASDI）制度的诞生，它比欧洲国家大约晚半个世纪。立法后主要工作是人工发放社会保障卡（号），这一工作一直持续至1936年底。因此，OASDI的收入征缴及退休金发放则始于1937年1月1日。从1937年至1939年底，由于当时基金积累短缺，退休金发放方式采取的是一次性支付；直至1940年1月1日，美国人退休金才开始采用按月支付方式。
也就是说，凡在1937年前退休的人没有养老金；凡在1937年后、1940年前退休的人，一次性领取的养老金也很少，他们与当时已退休但没有养老金的人并无太大差别；1940年开始按月支付退休金，但月退休金水平仍很低，几乎是象征性的，因此，当时领取退休金的老人与没有退休金的老人，他们并无多少收入差别，也无人抗议。这就是当基本养老保险制度在一个国家从无到有，退休金水平从很少到较少时，就不会存在什么“制度老人”或“制度中人”，当然，也不会存在所谓的“转制成本”这类历史包袱。
更何况，美国基本养老保险（OASDI）从一开始就是高起点统筹，即全国统筹，由联邦政府统收统支，不让地方政府插手，而且从制度运行开始，就采取“以税代费”，由联邦税务局（IRS）统一强制征缴OASDI税。这一做法极大地提高了制度运作效率及管理的规范性与透明度。因此，在没有任何历史包袱（即所谓“转制成本”）的前提下，美国基本养老保险（OASDI）在随后的近半个世纪中，基本上维持了“低缴税、低给付、全国统筹”的收支平衡格局。
直至1975年，美国第一次关注基本养老保险（OASDI）计划的支付风险问题（Teresa T. King and H. Wayne Cecil，2006）。当时美国财政部的一份报告显示，到1979年美国OASDI税的收入将不能满足OASDI支付。为此，美国国会提高了OASDI税率，并扣减了养老金给付，同时采用COLA自动调整养老金给付标准，从而避免了1979年养老金的支付风险。
这一次有惊无险的缺口风险警示，引起了当时的里根政府的高度关注。在1981年，由美国国会及里根总统任命设立的“全国社会保障改革委员会”（National Commission on Social Security Reform），由格林斯潘担任主席，该委员会的主要任务，就是针对美国社会养老保险当时面临的短期财务危机进行研究并提出对策建议。
1983年该委员会提交的一份报告导致了《1983年社会保障改革法案》（Social Security Reform Act of 1983）的出台。这是自1935年《社会保障法》颁布以来最大规模的一次修订，也是美国政府首次采取行动，正式应对“养老金缺口风险”。
这一次的社会保障法“大修”直接决定了美国基本养老保险未来半个世纪的走向与命运。实践证明：这一次社会保障法的大修是卓有成效的，也是十分成功的，进而保证了美国基本养老保险制度长达80年的可持续性与超稳定性。
不过，1983年美国社保养老金仍出现了三个月的支付缺口（ERIC BLACK，2005）。1983年《社会保障法》修订，只是一个起爆点。
事实上，美国政府为了应对未来养老金缺口风险，在1980年代采取了一系列的政策与对策，具体包括延长退休年龄；鼓励推迟退休、惩罚提前退休；雇主不允许强制要求雇员退休；公共部门养老金并轨；提高OASDI税率，对退休金征税；大力发展私人养老金。
02
美国应对养老金缺口的六大举措
（一）将男女退休年龄从65岁延长至67岁
众所周知，早在1935年《社会保障法》颁布时，美国就规定了男女退休年龄统一为65周岁，这一标准一直使用至2002年。1983年《社会保障法》修订版决定，从2003年开始延长退休年龄两岁，分两步走：
第一步，从2003年至2009年，每年延长退休年龄两个月，到2009年男女退休年龄将延长至66岁，然后暂停。
第二步，从2021年开始至2027年，再次实施每年延长退休年龄两个月，直到2027年男女退休年龄延长至67岁（见表一）。
目前延长退休年龄已成为世界大趋势。在西方发达国家，延长退休年龄有两个特点：一是男女退休年龄统一；二是大多数国家的法定退休年龄已延长至65岁之上。
但相比之下，我国女特种工退休年龄仅为45岁，普通女工人退休年龄为50岁，女干部退休年龄为55岁，男性劳工及女性农民退休年龄为60岁。
我国城镇女职工过早退休，暴露出两大严重问题：一是劳动力资源存在巨大浪费，这与人口老龄化、劳动力短缺严重矛盾；二是男女就业年龄存在歧视性，这与女性寿命长于男性3至5岁严重矛盾。
为此，强烈呼吁：中国男女退休年龄应以社保弱势群体“城乡居民”60岁为标准，实现全国统一，以达成社会公平正义。其实，上辈人过早退休，是对后辈人不负责任，它加大了晚辈对长辈的缴费负担和社会包袱。
（二）鼓励延迟退休，惩罚提前退休
在延长法定退休年龄的基础上，美国还人性化地实行“弹性退休制度”，鼓励在法定退休年龄的基础上进一步延迟退休，最多可奖励30%的退休金；
相反，如果早于法定退休年龄提前办理退休手续，则最多可扣减30%的退休金。比方，美国现行的法定退休年龄男女都是66岁，但法律允许的最早可退休年龄为62岁，在这一年龄退休则必须扣减30%的养老金；
而法律允许的最大可奖励退休年龄为70周岁，若在这一年龄办理退休手续，则可奖励30%的养老金。如果在法定退休年龄66周岁办理退休手续，则养老金给付就不增不减。
提前退休除了按比例直接扣减养老金给付标准外，如果提前退休后继续工作，而且工作收入超过一定额度的，根据超过额度的多少，还要对提前退休已扣减的养老金标准，进行再次扣减。直至达到法定退休年龄后，再继续工作所获收入无论多少，就不再扣减养老金标准。
其道理很简单：既然申请提前退休，不想再工作了，为什么还要一边领取养老金、一边继续工作呢？这岂不是很矛盾？因此，美国政府很精明，它要防止参保人利用退休制度“套利”。
为此，我国也可以借鉴美国退休制度理念，人性化地设定最早可退休年龄，也就是可提前领取养老金的最早年龄，比方，在男女退休年龄统一为60岁之后，我们可以允许参保人最早在55岁开始领取退休金，但必须扣减30%发放，以此防止制度套利。
相反，我们也可以鼓励参保年满60岁后，延迟申领退休金，将来退休时给予养老金奖励。这既能人性化地满足那些老弱病残参保人提前退休的愿望，又不会鼓励人们提前退休，更不会培养懒汉意识。
（三）雇主不得强制要求雇员退休
美国法律严格规定，对于达到正常退休年龄的雇员，雇主不得存在年龄歧视，也不得强制要求雇员退休。这就是美国的非强制退休制度。美国反就业年龄歧视法充分保障人们的“劳动权”，充分展示“劳动光荣”、“劳动快乐”、“劳动幸福”的价值观及人性关怀。
1986年美国国会对《反就业年龄歧视法》进行修订，将年满70周岁的雇员也纳入保护之列，并且规定，对于年满70周岁的雇员，雇主也要为他提供像年轻雇员一样的健康保险，不得中断。自1986年以后，美国大多数部门都禁止强制退休。如果劳工达到法定正常退休年龄后，劳工有权利不办理退休手续，不领取社保给付，而是继续工作，而雇主则不能强迫其退休，更不能采用歧视、骚扰或故意刁难的方式，逼迫雇员退休。正因如此，美国许多大公司都有70多岁、80多岁的CEO，还有90多岁的董事。
2010年底，美国社保局数据显示：美国65岁以上老年人的退休收入，大致由五个部分组成：社保养老金占36%，退休后继续工作收入占29%，私人养老金占17%，储蓄与投资收入占16%，其他收入占3%。
但在中国，只要达到法定退休年龄（女工人50岁，女干部55岁），无论你是否身体好、业务能力强，都必须强制退休。但在一些单位，如高大上、白富美的银行、保险，它们需要大量年轻漂亮的新员工，而一些效益不好的国企则需要裁员，像这样一些单位，它们往往等不及员工退休，就会游说或强制50岁以上的职工“内退”，进而剥夺其工作权。这是人力资源的巨大浪费，也是典型的就业年龄歧视，因此，我们有必要借鉴美国经验，充分利用我国的劳动力资源优势。
（四）公共部门养老金“并轨”改革
1983年《社会保障法》修订案规定，从1984年1月1日开始，凡是新参加联邦政府部门工作的雇员，必须参加OASDI计划；但凡是在此前已在联邦政府部门工作的雇员，则可以选择继续留在老体制中，也可以选择切换至OASDI体制中。不过，在此前被老体制覆盖的参保人，一直都是缴费型的DB计划，这与中国机关事业单位养老金并轨前“不缴费”的旧体制完全不同。
凡是进入OASDI体制中的联邦雇员，除了参加OASDI计划外，还可以参加一个“职业年金”计划，即TSP。这十分类似于中国机关事业单位职工在参加基本养老保险的同时，还必须参加职业年金计划。
机关事业单位职工是收入水平和缴费能力最稳定的人群，将他们并入基本养老保险，有利于扩大基本养老保险的覆盖面，有利于提高基本养老保险基金积累能力及支付能力。
（五）提高OASDI税率，并对退休金开始征税
1983年美国《社会保障法》修订的重要成果之一，就是决定大幅提高OASDI税，对退休金开始征税，并将退休金税划归OASDI信托基金收入。这是化解养老金缺口的最直接对策，但它不适合中国，因为中国目前基本养老保险雇主费率严重偏高，因此，我们需要降费。
美国基本养老保险的“缴费”实行“以税代费”，强制征收，全劳动所得覆盖，基本上没有制度漏损，但由于最初“缴费”是低税率起步、缓慢提高，这一过程一直持续至1990年终结。从表二可以发现，1937年美国基本养老保险税率（即OASDI税率）从低水平起步，雇主、雇员对等各缴1%，合计为2%；1959年首次突破5%；1978年首次突破10%，1990年最终定格在12.4%，即雇主、雇员各缴6.2%。这一水平至今不再调整。
众所周知，世界上大多数国家都不会对退休金征缴个人所得税，然而，在1983年社会保障法修订后，联邦政府开始对OASDI给付进行课税。当退休者综合年收入（=调整后总收入+免税债券利息收入+OASDI给付的一半）超过一定额度时，该退休者OASDI给付的50%或85%必须纳入当年的应税所得，缴纳联邦所得税。据统计，大约有两成退休者在领取退休金时，需要将其退休金的一半纳入应税所得，其课税额仅占OASDI给付额的5%以内。
据美国社保局统计，在收到OASDI给付的人群中，大约有1/3的人的退休金需要缴纳联邦个人所得税。目前，我国基本养老保险给付（退休金）是免征个人所得税的。
（六）大力发展私人养老金计划
1974年美国颁布《雇员退休收入保障法案》（ERISA）；1978年美国税法修订并创设了401（k）计划；1981年11月，401（k）计划正式落地实施，这极大地推动了私人养老金（相当于中国的企业年金和职业年金）的全面大发展。
20世纪80年代，美国私人养老金发展呈现了两大特征：一是传统DB计划开始向DC计划转型；二是部分DC计划向401（k）计划转型。20世纪90年代，美国私人养老金计划开始由大型企业全面转向中小企业。
截止2016年底，美国私人养老金总储备高达25.3万亿美元，相当于美国GDP（18.57万亿美元）136%。2016年底我国企业年金总储备仅为1.1万亿元，相当于我国GDP（74.4万亿元）的1.5%。
作为养老金第二支柱，企业年金和职业年金总储备越大，则作为第一支柱的基本养老保险缴费率和替代率，才有下调空间。正是因为美国私人养老金不断做大做强，才能让基本养老保险替代率维持在40%左右，其缴费率也明显低于许多国家。相反，中国第二支柱发展比较滞后，基本养老保险缴费率及替代率则被迫维持在一个较高水平上。
因此，将来我国在1983年社会保障法修订的作用下，经过近三十年的努力，美国社会养老保险基金出现了近3万亿美元的盈余。不过，在2010年和2011年，美国连续出现了两个年度的“社会养老保险支出大于其非利息收入（non-interest income）”的情形。这就是美国口径的“养老金缺口”，这是自1983年以来再次出现的“养老金缺口”。但总体而言，美国基本养老保险制度自1935年立法以来，一直保持了较好的连贯性和稳定性，其中，有不少做法值得今天的中国学习和借鉴。
作者：董登新 武汉科技大学金融证券研究所所长 中国养老金融50人论坛核心成员 本文刊于2018年2月6日《中国劳动保障报》理论版
参考文献：
【1】 ERIC BLACK，1983 SocialSecurity crisis set stage for today[N]，Star Tribune，April 30,2005
【2】 ISSA，Coping withthe crisis: Managing social security in uncertain times（Report），InternationalSocial Security Association, Geneva, 2012
