来源：21世纪经济报道  作者：唐钧（中国社会科学院社会政策研究中心秘书长）

今年5月11日，在习近平主席主持召开的中央全面深化改革委员会第二次会议上审议通过了《企业职工基本养老保险基金中央调剂制度方案》。会议强调，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，是实现养老保险全国统筹的重要举措。要从我国基本国情和养老保险制度建设实际出发，在不增加社会整体负担和不提高养老保险缴费比例的基础上，通过中央调剂基金筹集、基金拨付、基金管理、中央财政补助，合理均衡地区间基金负担，实现基金安全可持续，实现财政负担可控，确保各地养老金按时足额发放。

以上这段文字，来自新华社5月14日的报道，是迄今为止关于“调剂方案”最为权威的官方说法。但是，与“职工基本养老保险基金中央调剂制度”相关的话题，实际上已经在社会上热议许久。2017年10月十九大召开期间，与民生问题相关的五部委的一把手，各自就“满足人民新期待、保障改善民生”做出了承诺，当时被媒体称为“发红包”。其中人社部发出的“红包”之一，就是“明年我国将迈出基本养老保险全国统筹的第一步，实行中央调剂制度，均衡不同地区的养老保险负担。”

在今年3月的两会期间，因为《政府工作报告》中提及：要“深化养老保险制度改革，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度”。于是，在两会闭幕后会见中外记者时，李克强总理曾对这个问题作出表示：今年我国将实施基本养老保险中央调剂制度，中央收取3%统筹调剂，以后还会有所提高，以弥补有些省份养老金可能会发生的不足。

前一阶段，对于公众最感兴趣的“如何调剂”问题，有媒体根据专家意见对李克强所说的“3%”作了一些猜测。也许他们的说法并非空穴来风，但按央视最近报道的说法：“对于这一方案的具体内容，目前还没有发布。”所以，下文中，将主要根据新华社报道来作出分析。新华社报道中的这段话，大致可以分为4个部分：

其一是意义，即“建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，是实现养老保险全国统筹的重要举措。”在这里，我们得到的信息是：要建立的“调剂制度”，与“实现养老保险全国统筹”相关。十九大期间人社部的表态，是说“中央调剂制度”是“全国统筹的第一步”。实际上，现在各省都已经有了省级的调剂制度。从省级的做法和经验推论，中央调剂制度，应该是各省社保基金向中央社保基金上交一定数量的“调剂金”，由中央政府及人社部门在各地区之间作互助共济的调剂之用。目前来看，和十九大时相比，“调剂方案”，亦即具体的路线图和时间表最高层已有定夺，现在的问题只是择时公布进而贯彻落实。

其二是前提，即“要从我国基本国情和养老保险制度建设实际出发，在不增加社会整体负担和不提高养老保险缴费比例的基础上”。与调剂制度相比较，学界更看重的是“全国统筹”。但看起来，这个目标并不是那么容易实现。所以，先设定三个前提，本次改革一是要从国情和制度建设的实际出发，二是不增加社会整体负担，三是不提高养老保险缴费比例。最近《人民日报》的评论员文章再次强调当前中国仍然处于“社会主义初级阶段”，发展的不平衡、不充分的基本国情不能忘记。因此，改革的第一步先不考虑增加政府财政、用人单位和劳动者这三个方面的筹资负担，而是尽力挖掘现有的制度和基金本身的潜力。

其三是手段，即“通过中央调剂基金筹集、基金拨付、基金管理、中央财政补助”。上述对现有的制度和基金挖潜的办法，现在选择了建立中央调剂制度。现在各省市之间在养老保险制度筹资方面的不平衡、不充分表现得非常充分。根据《中国养老金精算报告2018-2022》年初披露的信息：2018年全国当期结余将出现2561.5亿元的缺口，到2022年这一缺口将达5335.8亿元。另外，2018-2022年，东北、西北部分省份结余耗尽风险加大，收不抵支省份数量将维持在13到14个，而与此同时，广东、北京等高积累省份基金规模继续升高。这意味着企业职工基本养老保险制度必须进行改革，而作为改革的第一步的中央调剂制度，就是通过基金的筹集、拨付和管理，来解决上述不平衡的问题。另外，也应该注意到，中央调剂制度中还包括“中央财政补助”。

其四是目标，即“合理均衡地区间基金负担，实现基金安全可持续，实现财政负担可控，确保各地养老金按时足额发放。”简而言之，目标有四：均衡地区间负担、基金安全可持续、财政负担可控、养老金按时足额发放。四个目标中，最根本的应该是保证“按时足额发放”。

最后，还应该看到，对于养老保险基金出现的问题，通常关注到的是人口老龄化的进程加速。但是，需要关注的是，造成问题的原因其实还有另一个方面，当今世界各国普遍采用的养老保险制度，是在上个世纪中劳动密集型产业为主的工业化时代设计的，现在其制度软肋已经暴露出来。所以，从长远看，养老保险基金除了劳动者本人、用人单位和政府三方面筹资之外，势必要开辟新的资金渠道。从这个意义上说，十九大提出的向养老保险基金“划拨国有资产”，可能是一种制度创新，也就是说，中国正在尝试建立社会保险制度的第四支柱。